Valutare l'incapacità al guadagno sulla base di possibilità d'impiego realistiche

Nell’ambito della prossima revisione dell’AI, il Consiglio federale è incaricato di proporre una modifica delle basi legali nella legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA). L’obiettivo è permettere di valutare in modo realistico le possibilità d’impiego delle persone con problemi di salute durante l’esame dell’incapacità al guadagno e abbandonare la nozione di «mercato del lavoro equilibrato» nella sua applicazione odierna. Nell’elaborare questa modifica legislativa occorre includere il reddito di un’attività lucrativa effettivamente conseguito dopo l’insorgere dell’invalidità, lo sviluppo di approcci innovativi, le opportunità offerte dalla digitalizzazione e i contributi scientifici. In questo processo vanno coinvolti gli organi esecutivi competenti delle assicurazioni sociali (assicurazione per l’invalidità, assicurazione contro gli infortuni, assicurazione militare) e le organizzazioni che rappresentano le persone interessate. La soluzione deve essere concepita in modo da essere realizzabile e da garantire una procedura rapida ed efficace nell’interesse degli assicurati.

Dalle analisi giuridiche emerge che la nozione di «mercato del lavoro equilibrato» sancita nella LPGA si è progressivamente allontanata dalla volontà politica iniziale e, anche, che oggi la prassi amministrativa e giudiziaria interpreta questa nozione in modo ampiamente fittizio. Originariamente il «mercato del lavoro equilibrato» doveva permettere di distinguere il campo delle prestazioni dell’assicurazione per l’invalidità da quello dell’assicurazione contro la disoccupazione e di neutralizzare gli effetti congiunturali fortuiti, come una recessione o un periodo di alta congiuntura sul mercato reale del lavoro (cfr. Egli / Filippo, perizia «Arbeits- und Erwerbsunfähigkeit – Massstäbe und Werturteile» del 31 ottobre 2023). Oggigiorno, secondo il Tribunale federale, il mercato del lavoro equilibrato è un concetto teorico e astratto. Non tiene conto della situazione concreta del mercato del lavoro e prescinde dalle scarse o inesistenti possibilità che hanno le persone con problemi di salute di trovare effettivamente un posto di lavoro adeguato e accettabile. Esso comprende anche i cosiddetti posti di lavoro di nicchia, ossia offerte di lavoro e di impiego in cui le persone con disabilità possono contare su una certa comprensione sociale da parte del datore di lavoro (DTF 148 V 174, consid. 9.1, in tedesco).

L’idea di un riferimento indipendente dalla congiuntura rimane ancora oggi pertinente e fondata. Tuttavia, nella prassi amministrativa e giudiziaria, le autorità valutano la questione decisiva dell’esigibilità dell’esercizio di un’attività lucrativa sul mercato del lavoro da parte delle persone con problemi di salute riferendosi a un mercato del lavoro al quale queste persone non hanno realmente accesso a causa dei loro problemi di salute o che in alcuni casi non esiste. Infatti, questa concezione include gli impieghi di nicchia e i posti destinati a scomparire progressivamente con l’avanzare della digitalizzazione. Il risultato è che alle persone con problemi di salute vengono negati provvedimenti d’integrazione e rendite eque.

L’obiettivo della modifica legislativa chiesta dalla mozione è quello di consentire una valutazione realistica della capacità lavorativa e al guadagno, escludendo nel contempo le influenze congiunturali, conformemente all’idea originaria di «mercato del lavoro equilibrato». Si tratta di iscrivere nella LPGA le basi legali necessarie per meglio tenere conto, mediante strumenti d’integrazione esistenti o nuovi, delle reali possibilità di accesso al mercato del lavoro da parte delle persone con problemi di salute.

La questione sollevata nella mozione è importante, ma al contempo complessa. È dunque verosimile che la si debba attuare a tappe. Infatti, la Riforma per l’integrazione si trova già a uno stadio avanzato, dato che la consultazione pubblica è prevista per la fine del 2026. Questa presenterà le prime opzioni di attuazione, che dovranno tenere conto non solo degli obiettivi della riforma, ma anche della preoccupante situazione finanziaria dell’assicurazione. L’attuazione non dovrà comportare costi supplementari. Una seconda fase, che si svolgerà in occasione di una prossima revisione di legge, permetterà di completare e concretizzare quanto delineato nella prima fase.

Il Consiglio federale propone di accogliere la mozione.

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