Strafprozessordnung. Wann zieht der Bundesrat die Konsequenzen aus der zunehmenden Überlastung der Strafjustiz?

Die Strafverfolgungsbehörden in den Kantonen weisen seit Jahren auf die zunehmende Überlastung der Strafjustiz hin. Die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) führt derzeit das Projekt «Überlastung der Strafjustiz» (ÜBS) durch. Bereits heute zeichnet sich ab, dass insbesondere die Komplexität der Strafprozessordnung (StPO), die Ausweitung von Verfahrensrechten sowie zusätzliche gesetzliche Aufgaben zu einem erheblichen Mehraufwand bei Polizei, Staatsanwaltschaften und Gerichten führen.

Besonders kritisch beurteilen zahlreiche Praktiker die geltenden Teilnahmerechte nach Art. 147 StPO. Mitbeschuldigte können bereits zu Beginn eines Verfahrens an Einvernahmen anderer beschuldigter Personen teilnehmen. Dies erschwert die Erlangung unbeeinflusster Aussagen erheblich und führt insbesondere bei mehreren Tatbeteiligten zu komplexen und langwierigen Verfahren. Die ursprünglich im Rahmen der StPO-Revision diskutierte pragmatische Einschränkung der Teilnahmerechte wurde nicht umgesetzt.

Hinzu kommt, dass die jüngste Revision der Strafprozessordnung aus Sicht zahlreicher Staatsanwaltschaften zusätzliche administrative und verfahrensrechtliche Pflichten schafft. Dazu gehören unter anderem neue Einvernahmepflichten, zusätzliche Mitteilungs- und Anhörungspflichten gegenüber Privatklägerschaften sowie erweiterte Mitwirkungsrechte. Gleichzeitig bleiben die personellen Ressourcen vieler Strafverfolgungsbehörden begrenzt. Mehrere kantonale Staatsanwaltschaften weisen darauf hin, dass sich dadurch die Verfahrensdauer verlängert, die Belastung der Mitarbeitenden zunimmt und Ressourcen von der eigentlichen Strafverfolgung und Wahrheitsfindung auf formelle Verfahrensschritte verlagert werden.

Vor diesem Hintergrund wird der Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen gebeten:

• Teilt der Bundesrat die Einschätzung, dass die Komplexität der Strafprozessordnung heute eine wesentliche Ursache für die zunehmende Überlastung von Polizei, Staatsanwaltschaften und Gerichten darstellt?

• Wie beurteilt der Bundesrat die Auswirkungen der geltenden Teilnahmerechte nach Art. 147 StPO auf die Effizienz von Strafuntersuchungen, insbesondere bei Verfahren mit mehreren beschuldigten Personen?

• Ist der Bundesrat bereit, die von einer breit abgestützten Expertengruppe unter Leitung des Bundesamtes für Justiz vorgeschlagene Einschränkung der Teilnahmerechte erneut aufzunehmen, wonach eine beschuldigte Person von der ersten Einvernahme einer mitbeschuldigten Person ausgeschlossen werden kann?

• Welche Auswirkungen erwartet der Bundesrat hinsichtlich Verfahrensdauer, Ressourcenbedarf und Verurteilungsquote aufgrund der in der jüngsten StPO-Revision beschlossenen zusätzlichen Verfahrens- und Mitwirkungsrechte?

• Wie beurteilt der Bundesrat den Vorwurf aus der Praxis, wonach die Strafprozessordnung mittlerweile deutlich über die Anforderungen der Europäischen Menschenrechtskonvention hinausgeht und dadurch erhebliche zusätzliche Verfahrenslasten verursacht?

• Ist der Bundesrat bereit, im Rahmen einer nächsten Revision der Strafprozessordnung eine systematische Überprüfung sämtlicher Verfahrensrechte auf ihre praktische Notwendigkeit, ihre Verhältnismässigkeit und ihre Auswirkungen auf die Verfahrenseffizienz vorzunehmen (Themen u.a. Einschränkung der Mitwirkungsrechte, Überarbeitung des Siegelungsverfahrens, Entlastung bei der Landesverweisung)?

• Welche Massnahmen sieht der Bundesrat vor, um sicherzustellen, dass das verfassungsmässige Beschleunigungsgebot künftig wieder besser eingehalten werden kann?

• Teilt der Bundesrat die Auffassung, dass eine Strafjustiz, die immer grössere Ressourcen für formelle Verfahrensschritte aufwenden muss, Gefahr läuft, ihren Kernauftrag – die rasche Wahrheitsfindung, den Schutz der Bevölkerung und die konsequente Durchsetzung des Strafrechts – zu beeinträchtigen?

• Wie beurteilt der Bundesrat die Forderung, die Kompetenz zur Anordnung von Landesverweisungen wieder den Migrationsbehörden zu übertragen, um Strafgerichte und Staatsanwaltschaften zu entlasten?

• Welche Entlastungswirkung erwartet der Bundesrat von der parlamentarisch diskutierten Möglichkeit, Landesverweisungen bei Personen ohne Aufenthaltsrecht künftig auch im Strafbefehlsverfahren auszusprechen?

Zu den Fragen 1–8: Der Bundesrat ist sich bewusst, dass die Strafbehörden einer grossen Belastung ausgesetzt sind. Dafür sind mutmasslich verschiedene Ursachen verantwortlich; etwa eine Zunahme von Straftatbeständen (auch im sog. Nebenstrafrecht), eine Zunahme von Anzeigen, eine Zunahme der Komplexität einzelner Verfahren (womöglich als Folge der Digitalisierung) und allenfalls auch Regelungen der Strafprozessordnung (StPO, SR 312.0). Der Bundesrat ist deshalb sehr daran interessiert, das Ausmass und die Gründe für die zunehmende Belastung der Strafbehörden zu kennen.

Im April 2024 hat die Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) beschlossen, die Ursachen für die stetig wachsende Belastung der kantonalen Strafbehörden analysieren zu lassen. Gestützt auf diese Erkenntnisse sollen Handlungsfelder bei den Kantonen und dem Bund identifiziert werden. Die Arbeiten an diesem Projekt laufen; die Ergebnisse werden für das dritte Quartal 2027 erwartet und sollen dem Bundesrat als Grundlage für weitere Überlegungen dienen.

Der Bundesrat weist an dieser Stelle auch darauf hin, dass das Resultat der letzten Revision der StPO (s. BBl 2022 1560), die auf die Motion 14.3383 der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates «Anpassung der Strafprozessordnung» zurückzuführen war und die auf der Prüfung der Praxistauglichkeit der StPO basierte, nicht durchwegs den Vorschlägen des Bundesrates entsprochen hat, namentlich beim Thema Teilnahmerechte.

Der Bundesrat hält fest, dass die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) Mindestgarantien vorgibt, die von den Vertragsstaaten zwingend einzuhalten sind. Der Gesetzgeber ist jedoch frei, darüberhinausgehende Verfahrensstandards zu setzen, die dem Schutz der betroffenen Personen, der Qualität des Strafverfahrens und der rechtsstaatlichen Kultur besonders Rechnung tragen. Dies widerspiegelt einen bewussten rechtspolitischen Entscheid des Parlaments.

Im Zusammenhang mit dem Beschleunigungsgebot (Art. 5 StPO) weist der Bundesrat darauf hin, dass derzeit Arbeiten am Laufen sind, die unter anderem darauf abzielen, Strafverfahren zügiger und effizienter abwickeln zu können; zu nennen ist das an den Bundesrat überwiesene Postulat 26.3517 der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates «Revision der Strafprozessordnung in Bezug auf digitale Ermittlungsmethoden, insbesondere mit Blick auf künstliche Intelligenz» sowie der Auftrag des Bundesrates an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement, insbesondere Gesetzesgrundlagen zu prüfen, die eine effizientere Sicherstellung digitaler Beweise im In- und Ausland ermöglichen sollen (s. Medienmitteilung des Bundesrates vom 9. April 2025 «Internationale Strafverfolgung: Elektronische Beweismittel einfacher sicherstellen»; abrufbar unter: www.admin.ch > Aktuelle Entscheide und Mitteilungen).

Zur Frage 9: Der Bundesrat verweist in diesem Zusammenhang auf das Postulat 25.3394 Schmid «Strafjustiz entlasten. Landesverweisungen Migrationsbehörden übertragen?»; dieses wurde an den Bundesrat überwiesen. Der Bundesrat wird eine Einschätzung zur Ansiedlung der Anordnungskompetenz im Rahmen dieses Postulatsberichts vornehmen.

Zur Frage 10: Aus Sicht des Bundesrates führt die Einführung der Kompetenz, Landesverweisungen im Rahmen des Strafbefehlsverfahrens anordnen zu können, zu einer Mehrbelastung für die Staatsanwaltschaften. Er verweist hier auf seine Stellungnahme vom 21. Mai 2025 zur Motion 25.3428 der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates «Landesverweisungen durch Strafbefehl».