Stehen internationale Abkommen einer neuen obligatorischen, kantonalen Gebäudeversicherung tatsächlich entgegen?

In seiner Antwort auf das Postulat 26.3448 «Die Bedeutung der Gebäudeversicherung in der Schweiz» weist der Bundesrat darauf hin, dass bei einem allfälligen Wechsel des Versicherungsmodells in einem Kanton «bestehende internationale Abkommen zu berücksichtigen» seien. In der Antwort auf die IP 25.3910 deutet der Bundesrat zudem an, internationale Abkommen müssten diesfalls gekündigt werden.

Zur Präzisierung dieser Aussagen stellen sich einige Fragen:

• Welche internationale Abkommen wären betroffen, falls ein Kanton eine obligatorische, öffentliche Gebäudeversicherung einführen würde?

• Was beinhalten die für diesen Fall einschlägigen Bestimmungen in diesen Abkommen konkret?

• Welche Artikel in diesen Abkommen verlangen, dass die Schweiz diesfalls den Vertrag künden müsste? Verlangen diese Artikel unzweifelhaft eine Kündigung?

• Sind in den Abkommen einschlägige Ausnahmen für solche Fälle vorgesehen?

• Was würde (vermutlich) passieren, wenn die Schweiz (bei Einführung einer obligatorischen, öffentlichen Gebäudeversicherung durch einen Kanton) den entsprechenden Vertrag nicht kündigen würde?

• Müsste die Schweiz diesfalls mit irgendwelchen «Gegenmassnahmen» rechnen? Worin könnten diese bestehen?

• Inwieweit wäre bei einer Auseinandersetzung um die Verträge die Tatsache von Bedeutung, dass eine obligatorische, öffentliche Gebäudeversicherung in der Schweiz nichts Neues sondern der seit Jahren geltende Normalfall ist?

• Glaubt der Bundesrat wirklich, dass sich die Schweiz ernsthafte Schwierigkeiten einhandeln könnte, wenn ein weiterer Kanton oder mehrere Kantone zum System einer obligatorischen, öffentlichen Gebäudeversicherung wechseln würde(n)?

• Ist es nicht umgekehrt sehr wahrscheinlich, dass angesichts der Kleinheit eines einzelnen Kantons, der sein System umstellen würde, gar keine Reaktion erfolgen würde?

In seiner Antwort auf das Postulat 26.3448 «Die Bedeutung der Gebäudeversicherung in der Schweiz» weist der Bundesrat darauf hin, dass bei einem allfälligen Wechsel des Versicherungsmodells in einem Kanton «bestehende internationale Abkommen zu berücksichtigen» seien. In der Antwort auf die IP 25.3910 deutet der Bundesrat zudem an, internationale Abkommen müssten diesfalls gekündigt werden.

Zur Präzisierung dieser Aussagen stellen sich einige Fragen:

Zu Fragen 1-3 und 5: Internationale Abkommen sind gemäss Art. 5 BV nicht nur für den Bund, sondern auch für die Kantone verbindlich. Folgende internationale Abkommen wären betroffen, wenn ein GUSTAVO-Kanton (GE, UR, SZ, TI, AI, VS, OW) eine neue obligatorische Gebäudeversicherung mit kantonalem Monopol einrichten möchte:

• Das Allgemeine Abkommen der WTO über den Handel mit Dienstleistungen (GATS) vom 1. Juli 1995 (SR 0.632.20),

• alle Freihandelsabkommen, welche ein Kapitel über den Handel mit Dienstleistungen enthalten,

• das Direktversicherungsabkommen mit Ausnahme der Lebensversicherung mit der EU vom 10. Oktober 1989 (SR 0.961.1),

• das Direktversicherungsabkommen mit Ausnahme der Lebensversicherung mit UK vom 25. Januar 2019 (SR 0.961.367),

Mit dem GATS ist die Schweiz Marktzugangsverpflichtungen im Versicherungsbereich eingegangen. Die Schweiz hat jedoch für die 19 Kantone, die zum Zeitpunkt des Abschlusses des Abkommens über ein Monopol verfügten, einen Vorbehalt für die kantonalen Monopole eingebracht. Die gleichen Verpflichtungen und Ausnahmen gelten für etwa zwanzig Freihandelspartner der Schweiz. Mit einer Ausweitung der Monopole für Gebäudeversicherungen würden diese Abkommen verletzt. Der Streitschlichtungsmechanismus in diesen Abkommen verlangt keine zwingende Kündigung für einen solchen Fall, sondern eine Neuverhandlung. Im Falle der Einrichtung eines neuen kantonalen Monopols müsste die Schweiz ihre GATS-Verpflichtungsliste entsprechend dem dafür vorgesehenen Notifizierungsverfahren ändern. Ein von einer solchen Änderung betroffenes Mitglied kann daraufhin Kompensationen aushandeln. Sollte es dabei zu keiner Einigung kommen, wird der Fall einem Schiedsgericht unterbreitet.

Die Direktversicherungsabkommen mit der EU bzw. dem UK regeln die gegenseitige Niederlassungsfreiheit für Agenturen und Zweigniederlassungen von Versicherungsunternehmen im Bereich der direkten Schadensversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung. Anhang 2 enthält eine abschliessende namentliche Liste der vom Abkommen ausgenommenen kantonalen Gebäudeversicherer mit Monopolstellung. Eine neu gegründete kantonale Gebäudeversicherung in einem GUSTAVO-Kanton wäre nicht in Anhang 2 des Direktversicherungsabkommens aufgeführt und fiele damit in den Geltungsbereich des Abkommens. Versicherer aus der EU bzw. UK, die bisher im betreffenden Kanton tätig waren, könnten sich vor einem Gericht darauf berufen, dass ihnen der Zugang zum Markt durch ein Monopol verwehrt wird und damit die Grundpflichten des Abkommens (namentlich Nichtdiskriminierungsgrundsatz und Niederlassungsfreiheit) verletzt werden. Solange die Liste in Anhang 2 des Abkommens nicht erweitert würde, würden Gerichte den ausländischen Direktversicherern aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht vor kantonalem Recht vermutlich weiterhin das Recht zusprechen, im jeweiligen Kanton Elementarschadenversicherungen nach VAG zu vermitteln.

Es ist absehbar, dass die Vertragspartnerstaaten EU und UK bald Kenntnis von der Neuschaffung einer kantonalen Gebäudeversicherung mit Monopolstellung erhalten würden. Falls die EU oder UK daraufhin zur Ansicht gelangt, dass die Schweiz das jeweilige Direktversicherungsabkommen verletzt, könnten sie ein Streitbeilegungsverfahren nach Art. 38 des Abkommens einleiten, inkl. Anrufung eines Schiedsgerichts. Diese Abkommen sehen bei einem derartigen Fall nicht zwingend deren Kündigung vor, sie müssten aber zur Korrektur eines vertragswidrigen Zustands ebenfalls neu verhandelt werden. Wie der Bundesrat bereits in Antwort auf die Ip. 25.3910 (Endlich eine obligatorische kantonale Gebäudeversicherung in den Gustavo-Kantonen. Wie sieht das der Bundesrat?) erwähnt hat, könnte eine Kündigung oder Neuverhandlung der Abkommen unerwartete Konsequenzen mit sich bringen.

Frage 4: Nein.

Frage 6-9: Bei einer Neuverhandlung der in den oben aufgelisteten Abkommen vorgesehenen Ausnahmen ist mit kompensatorischen Gegenforderungen zu rechnen. Es ist zudem zu erwarten, dass diese Gegenforderungen alle Kantone betreffen würden, nicht nur einen.