Les accords internationaux empêchent-ils réellement l'instauration d'une nouvelle assurance cantonale obligatoire des bâtiments ?

Dans son avis relatif au postulat 26.3448 « De l’assurance des bâtiments en Suisse », le Conseil fédéral a déclaré que si un canton changeait de modèle d’assurance, il faudrait « tenir compte des accords internationaux conclus par la Suisse ». Dans sa réponse à l’interpellation 25.3910, il avait même laissé entendre qu’il faudrait les résilier.

Ces déclarations appellent un certain nombre de clarifications :

• À supposer qu’un canton instaure une assurance publique obligatoire des bâtiments, quels accords internationaux seraient concernés ?

• Que prévoient concrètement les dispositions concernées ?

• Quels articles des accords en question exigent que la Suisse dénonce les accords, le cas échéant ? Ces articles exigent-ils indubitablement une dénonciation ?

• Les accords prévoient-ils des exceptions pour ce genre de situation ?

• Que risque-t-il d’arriver si la Suisse ne dénonce pas les accords concernés ?

• Doit-elle s’attendre à de quelconques mesures de rétorsion ? En quoi celles-ci pourraient-elles consister ?

• En cas de différend lié à des accords, que pèserait le fait qu’en Suisse, l’assurance publique obligatoire des bâtiments ne constitue en rien une nouveauté mais plutôt la norme, et ce depuis de nombreuses années ?

• Le Conseil fédéral croit-il vraiment que la Suisse s’exposerait à des difficultés sérieuses si un ou plusieurs cantons supplémentaires passaient au système de l’assurance publique obligatoire des bâtiments ?

• N’est-il pas hautement probable, au contraire, que vu la petite taille d’un canton, un changement de régime de sa part ne susciterait aucune réaction ?

Questions 1 à 3 et 5 : conformément à l’art. 5 de la Constitution (RS 101), les accords internationaux sont contraignants non seulement pour la Confédération mais aussi pour les cantons. Si l’un des cantons dits GUSTAVO (GE, UR, SZ, TI, AI, VS, OW) souhaite instaurer une nouvelle assurance bâtiments obligatoire assortie d’un monopole cantonal, les accords internationaux suivants seront concernés :

• l’accord général du 1er juillet 1995 sur le commerce des services (AGCS ; RS 0.632.20),

• tous les accords de libre-échange comprenant un chapitre sur le commerce des services,

• l’accord du 10 octobre 1989 entre la Confédération suisse et la Communauté économique européenne concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie (RS 0.961.1),

• l’accord du 25 janvier 2019 entre la Confédération suisse et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie (RS 0.961.367).

Dans le cadre de l’AGCS, la Suisse a pris des engagements en matière d’accès au marché dans le domaine des assurances. Elle a cependant formulé une réserve s’appliquant aux 19 cantons qui disposaient d’un monopole cantonal au moment de la conclusion de cet accord. Les mêmes obligations et exceptions sont valables pour la vingtaine de partenaires de libre-échange de la Suisse. L’attribution à d’autres cantons d’un monopole dans le domaine de l’assurance des bâtiments enfreindrait les accords mentionnés. Les mécanismes de règlement des différends prévus par ces accords exigent non pas une dénonciation, mais une nouvelle négociation. En cas d’établissement d’un nouveau monopole cantonal, la Suisse devrait modifier sa liste des engagements à l’AGCS selon la procédure de notification prévue à cet effet. Un membre affecté peut négocier des compensations et, en cas de désaccord, soumettre la question à arbitrage.

Les accords concernant l’assurance directe conclus avec l’Union européenne (UE) et le Royaume-Uni règlent la liberté d’établissement des agences et succursales d’entreprises actives dans le domaine de l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie. L’annexe no 2 contient les listes nominales répertoriant de manière exhaustive les établissements cantonaux d’assurance en bâtiment bénéficiant d’un monopole et exclus du champ d’application. Tout nouvel établissement de ce genre que pourrait instaurer un canton dit GUSTAVO ne figure pas dans ces listes et entrera par conséquent dans le champ d’application des accords concernés. Les entreprises d’assurance ayant leur siège dans l’UE ou au Royaume-Uni d’ores et déjà actives dans un de ces cantons pourraient faire valoir devant un tribunal que l’existence d’un monopole leur interdit l’accès au marché et qu’il en résulte une violation des obligations fondamentales de l’accord (notamment le principe de non-discrimination et la liberté d’établissement). Tant que la liste de l’annexe 2 des accords n’aura pas été ajustée, les tribunaux continueront probablement à reconnaître aux assureurs directs étrangers le droit de proposer, dans le canton concerné, des assurances des dommages dus à des événements naturels conformément à la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur la surveillance des assurances (RS 961.01), en vertu de la primauté du droit fédéral sur le droit cantonal.

Il est prévisible que les partenaires des accords, à savoir l’UE et le Royaume-Uni, auront rapidement connaissance de toute nouvelle assurance cantonale des bâtiments bénéficiant d’un monopole. Si l’un de ces partenaires arrive à la conclusion que la Suisse enfreint l’accord concernant l’assurance directe concerné, il pourrait engager une procédure de règlement des différends visée à l’art. 38 de l’accord, voire recourir à un tribunal arbitral. Dans pareil cas, les accords prévoient non pas une dénonciation obligatoire, mais une renégociation afin de redresser une situation qui n’est plus conforme au contrat. Dans sa réponse à l’interpellation 25.3910 « Instituer enfin une assurance cantonale obligatoire des bâtiments dans les cantons Gustavo. Qu’en pense le Conseil fédéral ? », le Conseil fédéral avait déjà signalé que la dénonciation ou la renégociation de ces accords pouvait entraîner des conséquences imprévisibles.

Question 4 : non.

Questions 6 à 9 : en cas de renégociation des exceptions prévues dans les accords énumérés ci-dessus, il faut s’attendre à ce que des compensations soient exigées, qui s’appliqueraient non seulement aux cantons isolés concernés, mais à leur ensemble.