EU-Verträge: Für die Personenfreizügigkeit braucht es eine Verfassungsänderung

Die Änderung des Freizügigkeitsabkommens übernimmt die Unionsbürgerrichtlinie und schafft damit einen Anspruch auf dauerhaften Aufenthalt. Das steht im Widerspruch zu Artikel 121a der Bundesverfassung, der die eigenständige Steuerung der Zuwanderung verlangt und ausdrücklich erlaubt, den Anspruch auf dauerhaften Aufenthalt zu beschränken. Alt Bundesrichter Hansjörg Seiler hält deshalb eine Verfassungsänderung für nötig, spätestens gleichzeitig mit der Genehmigung der Abkommen.

Das Gutachten des Bundesamtes für Justiz behandelt allein die Frage eines Staatsvertragsreferendums sui generis. Dass ein obligatorisches Referendum dieser Art nach der geltenden Verfassung nicht zulässig ist, lässt sich nachvollziehen. Der entscheidende Punkt wird im Gutachten aber nicht behandelt: der Widerspruch zwischen der Änderung des Freizügigkeitsabkommens und dem Zuwanderungsartikel der Bundesverfassung.

Mit der Übernahme der Unionsbürgerrichtlinie entsteht nach fünf Jahren ein Anspruch auf dauerhaften Aufenthalt, auch für Personen, welche die bisherigen Voraussetzungen des Freizügigkeitsabkommens nicht mehr erfüllen. Damit verliert die Schweiz die Möglichkeit, diesen Anspruch zu beschränken, obwohl die Verfassung sie ausdrücklich vorsieht. Der Bundesrat hält dem entgegen, der Zuwanderungsartikel betreffe nur neu Einwandernde; diese Auslegung ist neu und wird in der Botschaft nicht begründet. In der Debatte um die Masseneinwanderungsinitiative ging es stets um das migrationsbedingte Bevölkerungswachstum, also auch um den Status von Personen, die schon hier leben.

Der Bundesrat bezeichnet die Zahl der neuen Ansprüche für Neueinwanderung als quantitativ unbedeutend. Diese Einschätzung lässt sich nicht überprüfen; frühere Schätzungen zur Personenfreizügigkeit lagen deutlich neben der tatsächlichen Entwicklung. Betrifft eine Neuregelung nur wenige Personen, bleibt die Steuerung insgesamt möglich. Erhält dagegen eine grosse Gruppe ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht, das nicht mehr entzogen werden kann, ist die verfassungsmässige Beschränkungsmöglichkeit verloren. Eine Ausweisung bleibt bei schwerer Kriminalität möglich, nicht aber wegen fehlender Voraussetzungen wie Erwerbstätigkeit oder eigener Mittel.

Hinzu kommt die Pflicht, künftige Änderungen des EU-Rechts zu übernehmen. Würde die Unionsbürgerrichtlinie um weitere Aufenthaltsansprüche erweitert, wäre die Schweiz rechtlich zur Übernahme verpflichtet; sich politisch nicht daran zu halten, wäre kein guter Weg. Der korrekte Weg ist eine Änderung von Artikel 121a der Bundesverfassung oder eine Übergangsbestimmung, spätestens gleichzeitig mit dem Beschluss über die Abkommen. Das führt zugleich zum obligatorischen Referendum und damit zum Ständemehr. Ob sich die Räte darauf einigen, ist offen. Würde die Kompass-Initiative erst nach einer Zustimmung zu den Abkommen angenommen, müsste der Genehmigungsbeschluss nachträglich wieder in Frage gestellt werden; nach einer Annahme der Abkommen erscheint das politisch allerdings wenig wahrscheinlich.