Valutazione del ritorno al modello del giudice istruttore come soluzione più efficace per lo sgravio delle autorità penali

Il Consiglio federale è incaricato di esaminare i possibili effetti della (re)introduzione del modello del giudice istruttore nel Codice di procedura penale (CPP) in termini di efficienza, durata dei procedimenti, qualità e oggettività delle istruzioni penali, equilibrio sul piano dello Stato di diritto e carico di lavoro delle autorità penali, nonché di redigere un rapporto che esamini in particolare:

• se e in che misura aver concentrato presso il pubblico ministero la direzione della procedura preliminare, l’istruzione, nonché la promozione e il sostenimento dell’accusa abbia prodotto la maggiore efficienza auspicata con l’introduzione del CPP;

• se la separazione istituzionale tra istruzione, affidata a un giudice istruttore indipendente, e accusa possa migliorare l’accertamento dei fatti, garantendone la completezza e l’oggettività;

• quali ripercussioni avrebbe il modello del giudice istruttore sui diritti procedurali degli imputati, in particolare su quello di partecipare all’assunzione delle prove;

• quali presupposti e conseguenze di natura legislativa, organizzativa, personale e finanziaria comporterebbe per la Confederazione e i Cantoni la reintroduzione del modello del giudice istruttore.

Il CPP, entrato in vigore il 1° gennaio 2011, ha unificato il diritto processuale penale su scala nazionale, introducendo il modello del pubblico ministero, che dirige la procedura preliminare, conduce l’istruzione, decide in merito alla sua conclusione e, se del caso, promuove l’accusa e la sostiene dinanzi al giudice.

Tale concentrazione delle funzioni di istruzione, direzione del procedimento e accusa è stata motivata in particolare da ragioni di efficienza. Si riteneva che la competenza continua del pubblico ministero avrebbe evitato doppioni, accelerando l’azione penale. Ad oltre 15 anni dall’entrata in vigore del CPP, è opportuno analizzare criticamente questo assunto alla luce delle esperienze maturate.

Le autorità penali devono oggi far fronte a un notevole carico di lavoro, con procedimenti sempre più numerosi e complessi, dovuti a molteplici cause. La Conferenza delle direttrici e dei direttori dei dipartimenti cantonali di giustizia e polizia ha pertanto commissionato un’analisi approfondita sul sovraccarico delle autorità penali, al fine di identificarne le cause e sviluppare proposte di riforma.

Sorprende tuttavia che in tale sede non venga esaminata la questione cruciale del modello di perseguimento penale. Resta quindi esclusa proprio la riforma che ha modificato in maniera più incisiva l’organizzazione del perseguimento penale in Svizzera. Questa lacuna è deplorevole. Una valutazione non può limitarsi a singole ottimizzazioni del sistema attuale, ma deve esaminare espressamente se la decisione di fondo di strutturare il sistema secondo il modello del pubblico ministero sia tuttora valida oppure se un modello del giudice istruttore non consenta di conseguire risultati migliori.

In passato, in molti Cantoni il modello del giudice istruttore costituiva un collaudato assetto organizzativo delle autorità penali e, in occasione dei lavori preparatori del CPP, non era stato considerato inadatto o superato. La commissione di esperti incaricata dal Dipartimento federale di giustizia e polizia aveva infatti optato a maggioranza per il modello del giudice istruttore I, in cui un giudice istruttore indipendente conduce l’istruzione, mentre il pubblico ministero interviene come parte nella procedura preliminare e, al termine dell’istruzione, decide se promuovere l'accusa oppure abbandonare il procedimento.

La commissione di esperti aveva individuato in questo modello, in particolare, una separazione istituzionale tra istruzione e accusa, un rafforzamento del principio del doppio controllo e un equilibrio tra economia processuale e Stato di diritto. Solo al termine della procedura di consultazione il Consiglio federale ha optato per il modello del pubblico ministero, motivando la scelta con un incremento dell’efficienza; un’ipotesi, quest’ultima, che non sembra aver trovato conferma.

Merita particolare attenzione il rapporto tra organizzazione delle autorità e diritti procedurali. Nel sistema vigente, il pubblico ministero gode di una posizione forte nella procedura preliminare. Gli ampi diritti di parte e di partecipazione dell’imputato costituiscono un importante contrappeso nell’ottica dello Stato di diritto. Non si può dunque mirare a sgravare le autorità penali limitando tali diritti.

Il modello del giudice istruttore parte da un altro presupposto: attraverso la separazione istituzionale tra istruzione e accusa, introduce già a livello organizzativo un controllo supplementare, consentendo di impostare in modo più indipendente l’accertamento dei fatti e di rafforzare la fiducia nel sistema di perseguimento penale.

Il postulato non chiede dunque un ritorno acritico alle strutture del passato, bensì esige un esame approfondito del modello del giudice istruttore come opzione di riforma prioritaria. Se dalla valutazione dovesse emergere che tale modello soddisfa meglio le attuali esigenze di efficienza, qualità e Stato di diritto, il Consiglio federale dovrà indicare le necessarie misure di attuazione. Qualora dovesse risultare il contrario, si disporrebbe perlomeno di motivi trasparenti e fondati per mantenere il modello attuale.