Retour au modèle du juge d’instruction, le plus efficace pour réduire la charge de travail des autorités de poursuite pénale

Le Conseil fédéral est chargé d’évaluer, dans un rapport, les effets d’une réintroduction du modèle dit du juge d’instruction dans la procédure pénale suisse en termes d’efficacité, de durée des procédures, de qualité et d’objectivité des enquêtes pénales, d’équilibre constitutionnel ainsi que de charge de travail des autorités pénales.

Dans son rapport, il détaillera en particulier :

• dans quelle mesure le regroupement au niveau du ministère public des fonctions de direction de la procédure préliminaire, d’enquête, de mise en accusation et de représentation de l’accusation a permis les gains d’efficacité escomptés lors de l'introduction du code de procédure pénale suisse ;

• si la séparation institutionnelle entre instruction et accusation, concrétisée par la réintroduction de la figure du juge d’instruction indépendant, est susceptible de contribuer à améliorer la qualité, l’objectivité et l’exhaustivité de l’établissement des faits ;

• les conséquences d’un modèle de juge d’instruction sur les droits procéduraux des prévenus, en particulier leur droit de participation à l’administration des preuves ;

• les conditions requises, sur les plans législatif, organisationnel, financier et du personnel, et les conséquences pour la Confédération et les cantons d’une réintroduction du modèle du juge d’instruction.

L’entrée en vigueur du code de procédure pénale suisse (CPP), le 1er janvier 2011, a permis d’unifier le droit de la procédure pénale à l’échelle suisse. Cette uniformisation s’est accompagnée de l’adoption du modèle dit du ministère public, dans lequel ce dernier conduit la procédure préliminaire, dirige l’instruction, met le prévenu en accusation et soutient celle-ci devant le tribunal.

Cette concentration des attributions ‒ instruction, direction de la procédure et accusation ‒ au niveau du seul ministère public a été justifiée par des considérations notamment d’efficacité : elle devait permettre d’éliminer les redondances et d’accélérer la poursuite pénale. Plus de quinze ans après l’entrée en vigueur du CPP, il est temps de vérifier si cet objectif a été atteint.

Les autorités pénales font aujourd’hui face à une multiplication du nombre d’affaires, à une complexité croissante des procédures et à une charge de travail considérable. Les causes de cette situation sont multiples. La Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) a commandé une analyse approfondie de la surcharge des autorités pénales afin d’en déterminer les causes et de formuler des propositions de réforme.

La question fondamentale du modèle de poursuite pénale n’est toutefois pas examinée dans ce cadre. Or il est regrettable que la réforme qui a le plus profondément modifié l’organisation de la poursuite pénale en Suisse soit ainsi laissée de côté. Une telle évaluation ne saurait se limiter à quelques optimisations ponctuelles du système en place, mais doit aussi examiner expressément si le choix fondamental du modèle d’organisation du ministère public continue de convaincre ou si, au contraire, un modèle dit du juge d’instruction pourrait donner de meilleurs résultats.

Ce modèle autrefois en vigueur dans de nombreux cantons était une forme d’organisation éprouvée des autorités pénales, qui n’avait pas été jugée inadaptée ou dépassée durant les travaux préparatoires du CPP. De fait, la commission d’experts instituée par le Département fédéral de justice et police s’était majoritairement prononcée pour le modèle du « juge d’instruction I ». Dans ce système, l’instruction est menée par un juge d’instruction indépendant. Le ministère public intervient quant à lui en tant que partie durant de la procédure préliminaire et décide, à l’issue de l’instruction, s’il y a lieu de procéder à la mise en accusation ou de classer l’affaire.

La commission d’experts voyait notamment dans ce modèle une séparation institutionnelle entre enquête et accusation, un renforcement du principe du double contrôle et un équilibre entre économie de la procédure et état de droit. Ce n’est qu’après la procédure de consultation que le Conseil fédéral s’est prononcé en faveur du modèle dit du ministère public, justifiant ce choix par des gains d'efficacité. Or cet objectif ne semble pas s’être réalisé.

La relation entre l’organisation des autorités et les droits procéduraux mérite une attention particulière. Dans le système actuel, le ministère public occupe une position centrale au cours de la procédure préliminaire. Les droits étendus ‒ notamment de participation ‒ dont bénéficient les prévenus constituent un contrepoids important au regard de l’état de droit. Alléger la charge des autorités pénales ne doit donc pas passer en premier lieu par une restriction de ces droits.

Un modèle fondé sur la figure du juge d’instruction permet de s’attaquer à cette problématique sous un autre angle. En institutionnalisant une séparation entre l’instruction et l’accusation, il instaure un contrôle supplémentaire dès le niveau organisationnel, gage d’une plus grande indépendance dans l’établissement des faits et d’une confiance renforcée dans la poursuite pénale.

Le postulat ne vise pas un simple rétablissement inconsidéré des structures antérieures, mais demande un examen sérieux du modèle du juge d’instruction en tant qu’option de réforme privilégiée. Si l’évaluation montre que ce modèle répond mieux aux exigences actuelles en matière d’efficacité, de qualité et d’état de droit, le Conseil fédéral exposera les mesures qu’il entend prendre pour le mettre en œuvre. S’il apparaît au contraire que le modèle actuel est le plus approprié, il détaillera au moins, de manière transparente et fondée, les raisons justifiant son maintien.