Condizioni di parità nel mercato della formazione. Sancire la tutela della concorrenza nella legge sulla SUFFP come nella legge sui PF

Il Consiglio federale è incaricato di presentare una modifica della legge federale del 25 settembre 2020 sulla Scuola universitaria federale per la formazione professionale (legge sulla SUFFP, RS 412.106) che applichi alle prestazioni orientate al mercato della SUFFP i seguenti principi:

• nessuna distorsione della concorrenza: nel caso di prestazioni che possono essere assunte anche da operatori privati non deve risultarne falsata la libera concorrenza, in analogia con l’articolo 10 capoverso 2 della legge sui PF (RS 414.110);

• prezzi di mercato: tutte le prestazioni orientate al mercato della SUFFP – sia nel campo di applicazione dell’articolo 20 sia in quello dell’articolo 28 della legge sulla SUFFP – devono essere fatturate a prezzi di mercato, in analogia con l’articolo 34d capoverso 4 della legge sui PF;

• presentazione dei conti trasparente: costi e ricavi delle prestazioni orientate al mercato devono essere indicati in modo trasparente e separatamente rispetto al mandato principale finanziato con fondi pubblici; l’articolo 23 capoverso 3 della legge sulla SUFFP deve essere precisato di conseguenza;

• applicazione efficace dell’articolo 28 capoverso 1 della legge sulla SUFFP: in particolare la condizione secondo cui le prestazioni commerciali «non richiedono considerevoli risorse materiali o di personale supplementari» (art. 28 cpv. 1 lett. c) deve essere precisata e, se del caso, sottoposta a un controllo esterno efficace;

• protezione giuridica: agli operatori del settore privato i cui interessi economici degni di protezione sono lesi dalle prestazioni orientate al mercato offerte dalla SUFFP deve essere garantita una protezione giuridica con un diritto di ricorso e un oggetto di impugnazione chiaramente definiti.

La presente mozione non è diretta espressamente contro il mandato legale di base della SUFFP. La formazione e la formazione continua dei responsabili della formazione professionale, la ricerca nel settore della formazione professionale e le prestazioni che rispondono a un interesse pubblico preponderante sono fondamentali per la qualità e la coerenza della formazione professionale a livello nazionale. Tuttavia, proprio per questo è necessario stabilire una distinzione chiara rispetto a quelle attività in cui la SUFFP opera in qualità di fornitore di prestazioni orientate al mercato o di natura commerciale. Nella risposta all’interpellanza Wasserfallen 23.3126 lo stesso Consiglio federale ha affermato che una parte delle prestazioni del Centro per lo sviluppo delle professioni della SUFFP viene fornita sotto forma di prestazioni commerciali, segnatamente servizi di consulenza, accompagnamento, revisione, valutazione e formazione. In questi settori si creano delle sovrapposizioni con gli operatori privati che si occupano di formazione, consulenza e valutazione, il che solleva questioni riguardanti la neutralità concorrenziale, i prezzi di mercato, la trasparenza contabile e l’efficacia dei controlli.

La SUFFP è un istituto di diritto pubblico della Confederazione il cui mandato principale consiste nell’offerta di formazioni e formazioni continue per responsabili della formazione professionale e cicli di studio universitari per esperti della formazione professionale, nonché nello svolgimento di attività di ricerca nel settore della formazione professionale (cfr. art. 1 e art. 4 cpv. 1–3 legge sulla SUFFP). Inoltre, in virtù dell’articolo 4 capoverso 4 della legge omonima, la SUFFP fornisce anche prestazioni e, in virtù dell’articolo 28, prestazioni commerciali a terzi.

Beneficia altresì delle indennità della Confederazione (art. 19), dell’esenzione fiscale per le prestazioni non commerciali (art. 26) e di canoni di locazione adeguati per gli immobili di proprietà della Confederazione (art. 27). Questi vantaggi strutturali le consentono di agire in un mercato efficiente a condizioni che gli operatori privati non sono in grado di eguagliare.

L’attuale legge sulla SUFFP non tutela adeguatamente la concorrenza:

• non contiene nessun divieto esplicito di falsare la libera concorrenza come invece previsto dall’articolo 10 capoverso 2 della legge sui PF nei confronti dei politecnici federali e degli istituti di ricerca;

• mentre l’articolo 28 capoverso 2 della legge sulla SUFFP prevede che le prestazioni commerciali siano fornite a prezzi che consentano almeno di coprire i costi, l’articolo 34d capoverso 4 della legge sui PF impone che le prestazioni vengano fornite a prezzi di mercato;

• gli articoli 20 e 28 della legge sulla SUFFP prevedono due regimi tariffari che, in assenza di una normativa coerente, aprono una via alternativa per le prestazioni orientate al mercato.

Particolarmente problematico è lo svuotamento, di fatto, dell’articolo 28 capoverso 1 lettera c della legge sulla SUFFP, secondo il quale le prestazioni commerciali sono consentite soltanto se «non richiedono considerevoli risorse materiali o di personale supplementari». Secondo il rapporto di gestione 2025, nelle sedi della SUFFP situate nelle tre regioni linguistiche lavoravano in totale 268 persone (203 posti in equivalenti a tempo pieno). Secondo l’organigramma aggiornato, di queste circa 40 lavorano nel «Centro per lo sviluppo delle professioni», uno dei quattro dipartimenti operativi di pari livello (oltre a Formazione, Ricerca e sviluppo e Services), che dispone di un responsabile nazionale e di tre settori (Formazione professionale di base, Periti d’esame e applicazione formazione professionale di base e Formazione professionale superiore). Pertanto, quasi un sesto del personale è impiegato in questo dipartimento che opera a contatto con il mercato.

Non si tratta quindi di un’attività commerciale accessoria rispetto al mandato principale, bensì di un campo d’attività istituzionalizzato e alimentato in modo permanente. Tutto ciò vanifica l’adempimento del requisito, stabilito per legge, che le prestazioni commerciali non richiedano «considerevoli risorse materiali o di personale supplementari». Con la presente mozione si intende estendere alla SUFFP la normativa in vigore da anni nel settore dei PF per garantire l’effettiva applicazione dei requisiti previsti dall’articolo 28 della legge sulla SUFFP. Non si chiede di limitare il mandato pubblico della SUFFP, bensì di assicurare la coerenza della legislazione federale e offrire condizioni di concorrenza eque nel mercato della formazione.

L’organizzazione e il finanziamento delle attività orientate al mercato, in particolare nello sviluppo delle professioni, devono essere strutturati in modo tale da evitare sovvenzionamenti trasversali, non falsare la concorrenza e garantire che le prestazioni commerciali siano fornite solo nella misura consentita dalla legge.

La mozione affronta una questione di per sé legittima: le prestazioni commerciali fornite da istituzioni finanziate con fondi pubblici non possono falsare la concorrenza. Ciò si deduce direttamente dagli articoli 27 e 94 della Costituzione federale (Cost.; RS 101), come già più volte ribadito dal Tribunale federale (cfr. DTF 138 I 378 – Glarnersach; Tribunale federale, decisione del 22 maggio 2017, 2C_582/2016 – Bakom/UZH). Di conseguenza, per i privati non sussiste una protezione generale contro la concorrenza delle imprese statali: l’attività dello Stato nel settore privato comporta semplicemente la presenza di un ulteriore concorrente, il che non costituisce una limitazione della libertà economica individuale, purché l’offerta privata non venga di fatto soppiantata dalla misura statale (DTF 138 I 378 cons. 6.2.2). L'attività dello Stato nel settore privato deve fondarsi su una base legale formale, essere giustificata da un interesse pubblico ed essere proporzionata allo scopo (art. 36 Cost.). Deve inoltre essere rispettato il principio della neutralità dello Stato in materia di concorrenza (cfr. art. 94 Cost.). Lo Stato deve essere soggetto alle stesse regole dei soggetti privati che operano sul mercato; i sovvenzionamenti trasversali sono quindi vietati qualora vengano concessi in modo sistematico e risultino idonei a falsare la libera concorrenza (DTF 138 I 378 cons. 9.1).

La legge sulla SUFFP (RS 412.106) tiene già conto di tali disposizioni costituzionali, in particolare subordinando le prestazioni commerciali al rispetto di requisiti chiari, imponendo prezzi che consentano almeno di coprire i costi ed escludendo i sovvenzionamenti trasversali (art. 28). Anche la trasparenza e la vigilanza sono garantite (cfr. art. 23 e 30). Le basi giuridiche e gli strumenti di gestione e di controllo esistenti sono conformi agli standard del Governo d'impresa della Confederazione e, di conseguenza, a quelli applicabili a istituzioni analoghe. È inoltre garantita la protezione giuridica (art. 25a PA).

La SUFFP adempie un mandato specifico nel sistema della formazione professionale che prevede esplicitamente di fornire sostegno ai partner (Confederazione, Cantoni e organizzazioni del mondo del lavoro) nello sviluppo e nell'aggiornamento della formazione professionale. Questo sostegno rientra nell'ambito del mandato pubblico e si distingue dai classici servizi di consulenza o di formazione disponibili sul mercato. Un obbligo generale di fatturare a «prezzi di mercato» le prestazioni orientate al mercato che rispondono a un interesse pubblico preponderante sarebbe in contrasto con le specificità della formazione professionale, come nel caso delle professioni con pochi apprendisti, delle peculiarità linguistiche regionali, di progetti di revisione complessi o di corsi per funzioni di importanza sistemica (p. es. periti d'esame).

Attualmente, l'attività commerciale della SUFFP assorbe soltanto 5,75 posti in equivalenti a tempo pieno, ovvero meno del 3 % del personale. Queste prestazioni vengono gestite mediante una contabilità analitica completa, che garantisce la copertura dei costi e l'assenza di sovvenzionamenti trasversali.

Le questioni sollevate nella mozione sono state considerate al momento dell’emanazione della legge sulla SUFFP e disciplinate in maniera dettagliata nell'articolo 28 (cfr. Messaggio concernente la legge sulla SUFFP, FF 2020 627). Per i motivi sopra indicati, il Consiglio federale non ravvisa la necessità di ulteriori norme e respinge l’inasprimento richiesto dalla mozione.

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.

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