Die starken Krankenkassenprämien-Erhöhungen dem Parlament vorlegen und dem fakultativen Referendum unterstellen

Der Bundesrat wird beauftragt, eine Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG) zu erarbeiten, die vorsieht, dass der Beschluss zur Genehmigung der neuen Prämien dem Parlament zur Ratifizierung vorgelegt werden und dem fakultativem Referendum unterstellt werden muss, wenn die durchschnittliche Prämienerhöhung in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung drei Prozent übersteigt. Die Ratifizierung durch die beiden Räte soll jeweils in der Herbstsession erfolgen. Wird das Referendum ergriffen, werden die Prämien so lange eingefroren, bis die Abstimmung stattgefunden hat. Lehnt das Volk die Vorlage ab, darf der Bundesrat die Prämien nur um einen Einheitssatz erhöhen, welcher der jährlichen Entwicklung des Index der Konsumentenpreise entspricht, sofern dieser unter drei Prozent liegt.

Die Bundesverfassung (BV) gibt die maximal zulässigen Steuersätze der Bundessteuern vor: Sie dürfen 8,1 Prozent bei der Mehrwertsteuer (Art. 130 BV), 11,5 Prozent bei der direkten Steuer auf dem Einkommen der natürlichen Personen und 8,5 Prozent bei der direkten Steuer auf dem Reinertrag der juristischen Personen nicht überschreiten (Art. 128 BV). Jede Anhebung dieser Obergrenzen bedarf der Zustimmung von Volk und Ständen (Art. 140 Abs. 1 Bst. a BV).

Im Zusammenhang mit einer Studie von Avenir Suisse, in der die AHV-, IV- und EO-Lohnbeiträge als steuerähnlich eingestuft werden, wurde in unserem Rat von Ständerat Andrea Caroni eine Motion eingereicht, die darauf abzielt, dass jede Erhöhung der Lohnbeiträge für diese Sozialversicherungen mittels Verfassungsänderung Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden soll. Aus Sicht der Befürworterinnen und Befürworter dieses Vorschlags schafft die Tatsache, dass eine Erhöhung der AHV-, IV- oder EO-Beiträge heute lediglich auf einem Parlamentsbeschluss beruht und nur dem fakultativen Referendum untersteht, einen falschen Anreiz, die Sozialbeiträge häufiger zu erhöhen.

Eine andere Erhöhung der obligatorischen Abgaben war jedoch nicht auf dem Radar des Thinktanks Avenir Suisse: Die alljährliche Erhöhung der Krankenkassenprämien, die jeden Herbst durch eine einfache Verfügung der Behörde genehmigt wird – ohne parlamentarische Debatte oder Genehmigung und ohne die Möglichkeit einer Volksabstimmung, nicht einmal im Rahmen eines fakultativen Referendums.

Es ist eine Untertreibung zu sagen, dass dieses einfache Verfahren zu einer unbegrenzten Steuererhöhung zulasten der Bevölkerung führt, insbesondere zulasten von Familien mit Kindern oder Jugendlichen in Ausbildung sowie von Personen mit geringem und mittlerem Einkommen. Selten liegt diese Erhöhung unter einer Milliarde Franken, und in den schlimmsten Jahren kann sie eine Höhe von bis zu zwei Milliarden Franken erreichen. Wohin fliessen diese Gelder? Werden sie für die Güter und Dienstleistungen verwendet, die für die Bevölkerung am nützlichsten sind? Entsprechen die Ausgaben tatsächlich den gesetzlichen Bestimmungen sowie den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und der Wirksamkeit? Nur die Verwaltung kann diese Fragen beantworten. Das Parlament hat nichts zu sagen, und das Volk noch weniger. Die Zustimmung des Volkes zu Steuerbelangen ist jedoch ein grundlegendes demokratisches Prinzip. Wenn die entsprechenden Beträge notwendig sind, gibt es keinen Grund anzunehmen, dass das Volk nicht seine Zustimmung geben wird. Ein solcher stetiger Prämienanstieg ohne demokratische Legitimation untergräbt hingegen langsam das Vertrauen der Bevölkerung in ihre demokratischen Institutionen.

Der Vorschlag ist moderat und pragmatisch. Eine Ratifizierung durch das Parlament und das Volk ist nicht jährlich, sondern nur dann erforderlich, wenn der durchschnittliche Anstieg eine bestimmte Schwelle überschreitet. Es wird eine globale Ratifizierung der von der Verwaltung genehmigten Prämien durch das Parlament und nicht für jeden einzelnen Versicherer gefordert. So kann eine umfassende demokratische Debatte über die zulässigen obligatorischen Abgaben in Form von obligatorischen Prämien pro Kopf zur Finanzierung unserer Gesundheitsausgaben stattfinden. Im Falle einer Ablehnung durch das Parlament oder das Volk, sollte dem Bundesrat ein Spielraum eingeräumt werden, die Prämien an die Lebenshaltungskosten anzupassen. In diesem Fall müssen die mit dem Risikoausgleich verbundenen Schwankungen, die bei bestimmten Krankenkassen zu einem höheren Finanzierungsbedarf führen können, von der Branche oder vom Bundesrat geregelt werden.

Die Prämienbelastung schmälert die Kaufkraft der Schweizer Bevölkerung, weshalb der Bundesrat das Problem sehr ernst nimmt. Die Entwicklung der Prämien folgt derjenigen der Kosten. Der in der Motion unterbreitete Vorschlag hätte jedoch keine Wirkung auf das Kostenwachstum, dafür aber erhebliche Konsequenzen für das Krankenversicherungssystem.

Nach Ansicht des Bundesrats bereitet das in der Motion vorgesehene Verfahren mehrere Schwierigkeiten. Sollte das Volk die Prämien ablehnen, könnte die dem Bundesrat eingeräumte Möglichkeit, die Prämien an die Entwicklung des Konsumentenpreisindexes anzupassen, aber keinesfalls um mehr als drei Prozent anzuheben, dann problematisch werden, wenn der Kostenanstieg über der zulässigen Prämienerhöhung liegt. Die Reserven fangen zwar den Verlust aus dem Geschäftsjahr auf, können jedoch nicht wieder aufgefüllt werden, wenn die Prämienerhöhung gedeckelt ist. Dies könnte manche Versicherer in die Insolvenz führen, sofern diese selbst bei unzureichenden Prämieneinnahmen verpflichtet sind, die Leistungen zu den geltenden Tarifen zu übernehmen. Zudem ist mit der Pflicht zur Anwendung eines Einheitssatzes bei der Prämienerhöhung die Berücksichtigung der Kostenunterschiede zwischen den Kantonen (Art. 61 Abs. 2 Krankenversicherungsgesetz; SR 832.10 und Art. 16 Abs. 3 Krankenversicherungsaufsichtsgesetz; SR 832.12) wie auch der verschiedenen Versichertenkollektive nicht mehr möglich.

Auch hinsichtlich des Zeitplans für das Prämiengenehmigungsverfahren ist die Umsetzung der Motion problematisch. Damit das Parlament die Prämiengenehmigung in der Herbstsession ratifizieren kann, müsste das Verfahren entweder verkürzt oder früher im Jahr eingeleitet werden. Die erste Option kommt nicht in Frage, weil ein Verfahren zur Genehmigung von über 200 000 Prämien nicht in weniger als zwei Monaten abgewickelt werden kann. Auch die zweite Option ist undenkbar, da sie bedeutet, dass die Versicherer ihre Prognosen zur Prämienberechnung anhand von Daten erstellen müssen, die einen kürzeren Zeitraum des laufenden Jahres abdecken. Zudem würde angesichts der 100-tägigen Referendumsfrist (Art. 141 Bundesverfassung; SR 101) die Information über den Ausgang eines Referendums nicht vor Beginn des Folgejahrs vorliegen. Aufgrund der Mindestfrist von vier Monaten zwischen der Festlegung der Abstimmungsvorlagen und der Abstimmung (Art. 10 Abs. 1bis Bundesgesetz über die politischen Rechte; SR 161.1) und unter Berücksichtigung der für die Organisation einer Abstimmung erforderlichen Fristen könnte die Abstimmung über die Prämientarife nicht vor dem im 2. Quartal des Folgejahrs vorgesehenen Abstimmungstermin stattfinden, also im Mai oder Juni. Die Versicherer hätten folglich am 1. Januar keine Prämien, die sie anwenden könnten.

Aufgrund obiger Erwägungen ist der Bundesrat überzeugt, dass anstelle eines zusätzlichen Verfahrensschritts oder einer Deckelung des Prämienanstiegs auf 3 % vielmehr die Ursachen des Anstiegs angegangen werden müssen. Dazu müssen kostenorientierte Massnahmen getroffen werden. Genau dort wollen Bundesrat und Parlament ansetzen. Das Parlament hat zwei Massnahmenpakete zur Kostendämpfung verabschiedet. Der Bundesrat hat weiter im Rahmen des Gesamt-Tarifsystems für ambulante ärztliche Leistungen bestehend aus TARDOC und Pauschalen für die Einhaltung der Kostenneutralität eine Obergrenze für die maximale jährliche Zunahme der effektiven Gesamtkosten der ambulanten ärztlichen Leistungen festgelegt. Diese ist auf 4 Prozent limitiert. Der Bundesrat hat zudem seit dem 1. Januar 2026 die Aufgabe, ausgehend von den notwendigen Kosten für eine qualitativ hochstehende und angemessene Gesundheitsversorgung Ziele für die Kostenentwicklung in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) festzulegen. Diese sollen das nachvollziehbare Kostenwachstum aufzeigen und zusätzliche Ineffizienzen ausschliessen. Er wird bis Ende 2026 Ziele für die Jahre 2028–2031 festsetzen.

Schliesslich kann nach geltendem Recht eine versicherte Person, die von einem Entscheid in Anwendung eines Prämientarifs der OKP betroffen ist, die Prämie anfechten und vom Gericht verlangen, deren Rechtmässigkeit zu prüfen (BGE 131 V 66). Der Bundesrat ist der Auffassung, dass der Rechtsweg wirksamer und kostengünstiger ist als das in der Motion vorgeschlagene Verfahren.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Ablehnung