Soumettre les fortes hausses de primes LAMal au Parlement et au referendum facultatif

Le Conseil fédéral est chargé de proposer une modification de la Lamal qui soumet l'arrêté d'approbation des nouvelles primes à une ratification globale par le Parlement, avec referendum facultatif, lorsque la hausse moyenne des primes de l'assurance obligatoire des soins dépasse 3%. La ratification par les deux chambres doit avoir lieu lors de la session d'automne. En cas de referendum, les primes sont gelées, aussi longtemps que la votation n'a pas eu lieu. En cas de refus du Peuple, le Conseil fédéral ne peut majorer la prime que d'un taux uniforme correspondant à l'évolution annuelle de l'indice des prix à la consommation, pourvu qu'il soit inférieur à 3%.

Les impôts fédéraux sont plafonnés par la Constitution : ils ne peuvent excéder 8,1% pour la TVA (art 130 Cst.), 11.5% pour l'impôt sur le revenu des personnes physiques et 8,5% pour l'impôt sur le bénéfice des entreprises (art. 128 Cst.) Tout relèvement de ces plafonds nécessite l'approbation à la fois du Peuple et des cantons (art. 140, al. 1, let. a, Cst.).

Se référant à une étude d'Avenir Suisse, qui essaie d'assimiler la cotisation salariale de l'AVS, l'AI et les APG à un impôt, une proposition du Conseiller aux Etats Andrea Caroni de soumettre toute hausse de cotisation salariale pour ces assurances sociales à un vote du Peuple et des cantons, via une modification de la Constitution, a été déposée dans notre Conseil. Selon les partisans de cette proposition, le fait qu'une hausse de cotisation à l'AVS, l'AI ou aux APG ne soit soumise qu'à une décision du Parlement et soumise au seul référendum facultatif entraînerait un faux incitatif poussant à une augmentation plus fréquente des cotisations sociales.

Or une autre hausse de prélèvement obligatoire a échappé à la vigilance du Think Tank Avenir Suisse, c'est la traditionnelle hausse de primes Lamal, validée chaque automne par une simple décision administrative, sans débat ni validation parlementaire et sans vote populaire possible, pas même via un referendum facultatif.

C'est peu dire que cette facilité entraîne une augmentation d'impôt sans limite à charge de la population et particulièrement des familles avec enfants ou jeunes en formation et des personnes à revenu modeste et moyen. Il est rare que cette hausse soit inférieure à 1 milliard de francs et elle peut dans les pires années atteindre 2 milliards de francs. A qui vont ces sommes? Sont-elles distribuées dans les biens et prestations les plus utiles à la population? Les dépenses sont-elles bien conformes à la loi et aux principes d'économicité et d'efficacité? Seule l'administration peut répondre à ces questions. Le Parlement n'a rien à dire et le Peuple encore moins. Or le consentement du Peuple à l'impôt est un principe démocratique de base. Si ces montants sont nécessaires, il n'y a pas de raison de penser que le Peuple ne les approuvera pas. A contrario, une telle hausse régulière, sans validation démocratique, ruine lentement la confiance de la population dans ses institutions démocratiques.

La proposition est modérée et pragmatique. Elle se contente d'une ratification parlementaire et populaire seulement quand la hausse moyenne dépasse un certain seuil et pas chaque année. Elle demander une ratification globale des primes approuvées par l'administration au Parlement et pas assureur par assureur. Ainsi un débat démocratique peut avoir lieu sur le niveau global de prélèvement obligatoire admissible sous la forme de primes obligatoires par tête pour financer nos dépenses de santé. En cas de refus du Parlement ou du Peuple, il convient de donner au Conseil fédéral une latitude pour indexer les primes au coût de la vie. Dans ce cas, les fluctuations liées à la compensation des risques qui peuvent provoquer des besoins de financement plus importants pour certaines caisses doivent être réglés par la branche ou par le Conseil fédéral.

Le poids des primes réduit le pouvoir d'achat de la population suisse, raison pour laquelle le Conseil fédéral prend ce problème très au sérieux. L’évolution des primes suit celle des coûts. La proposition de la motion serait cependant sans effet sur la croissance de ces derniers et aurait des conséquences significatives pour le système de l’assurance-maladie.

De l’avis du Conseil fédéral, la procédure prévue par la motion présente plusieurs difficultés. En cas de refus des primes par le peuple, la possibilité laissée au Conseil fédéral d’adapter les primes à l’évolution de l’indice des prix à la consommation, mais dans tous les cas de ne pas les majorer de plus de 3%, peut poser problème si la hausse des coûts est supérieure à l’augmentation admise des primes. Les réserves absorbent la perte résultant de l’exercice, mais elles ne pourront pas être reconstituées si l’augmentation des primes est plafonnée, ce qui risque d’entraîner l’insolvabilité de certains assureurs dans la mesure où ceux-ci sont obligés, même en cas de recettes de primes insuffisantes, de prendre en charge les prestations aux tarifs en vigueur. Par ailleurs, l’obligation d’augmenter les primes selon un taux uniforme ne permet de tenir compte ni des disparités de coûts entre les cantons (art. 61 al. 2 de la loi fédérale sur l’assurance-maladie [RS 832.10], art. 16 al. 3 de la loi sur la surveillance de l’assurance-maladie [RS 832.12]), ni des différents collectifs.

Sur le plan du calendrier de la procédure d’approbation des primes, la mise en œuvre de la motion est également problématique. Afin que le Parlement puisse ratifier l’approbation des primes lors de la session d’automne, il faudrait soit raccourcir la durée de la procédure, soit la faire démarrer plus tôt dans l’année. La première hypothèse n’entre pas en ligne de compte car la procédure consistant à approuver plus de 200'000 primes ne peut pas se dérouler dans un laps de temps inférieur à deux mois. La seconde hypothèse n’est pas envisageable non plus car elle suppose que les assureurs disposent de données sur une période plus courte de l'année en cours pour formuler leurs projections pour calculer les primes. De plus, compte tenu du délai référendaire de 100 jours (art. 141 de la Constitution [RS 101]), l’information relative à l’aboutissement d’un référendum ne serait pas disponible avant le début de l’année suivante. En raison du délai minimal de 4 mois entre la fixation des objets de la votation et la votation (art. 10 al. 1bis de la loi fédérale sur les droits politiques [RS 161.1]) et compte tenu des délais nécessaires à l’organisation d’un scrutin, la votation sur les tarifs de primes ne pourrait pas avoir lieu avant la date de votation prévue au 2e trimestre de l’année suivante, soit en mai ou en juin. Les assureurs n’auraient par conséquent pas de primes à appliquer le 1er janvier.

Sur la base des considérations qui précèdent, le Conseil fédéral est convaincu qu’il faut lutter contre les causes de la hausse des primes plutôt que d’ajouter une étape à la procédure ou de plafonner l’augmentation à 3%. Dans ce but, il faut mettre en place des mesures axées sur les coûts. C’est sur ces derniers que le Conseil fédéral et le Parlement ont décidé d’agir. Le Parlement a adopté deux volets de mesures visant à freiner la hausse des coûts.

De plus, dans le cadre du système tarifaire global pour le domaine médical ambulatoire composé du TARDOC et des forfaits ambulatoires, le Conseil fédéral a défini, aux fins du respect de la neutralité des coûts, un plafond pour l'augmentation annuelle maximale des coûts totaux effectifs des prestations médicales ambulatoires. Celui-ci est fixé à 4 %.

De plus, depuis le 1er janvier 2026, le Conseil fédéral est chargé de fixer, en se fondant sur les coûts nécessaires pour des soins appropriés et de qualité, des objectifs concernant la croissance des coûts dans l’assurance obligatoire des soins (AOS). Ces objectifs visent à mettre en évidence les augmentations dont la cause est identifiée et à exclure les manques d’efficience supplémentaires. Il fixera à la fin de l’année 2026 des objectifs pour la période 2028-2031.

Enfin, selon le droit actuel, un assuré touché par une décision prise en application d’un tarif de primes de l’AOS peut contester la prime et exiger du juge qu’il en contrôle la légalité (ATF 131 V 66). Le Conseil fédéral considère que la voie juridictionnelle est plus efficace et moins onéreuse que la voie proposée par la motion.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

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