Pour une Finma axée sur la prévention plutôt que sur la répression

Le Conseil fédéral est chargé de modifier la 4e mesure de ses lignes directrices afin de renoncer à toute extension des outils répressifs à disposition de la FINMA, tels que les amendes, au profit des outils préventifs dont elle dispose déjà.

La 4e mesure des lignes directrices définie par le Conseil fédéral en vue de la modification de la LB prévoit d’attribuer à la FINMA la compétence de prononcer des sanctions administratives pécuniaires à l’encontre des établissements financiers en cas de violation grave du droit de la surveillance. La FINMA doit concentrer ses efforts sur la prévention et non la répression des violations du droit de la surveillance. Elle a déjà un arsenal d’instruments à sa disposition qu’elle peut exploiter pour sanctionner les violations qui vont de la publication des décisions jusqu’au retrait de l’autorisation d’exercer. Ces mesures peuvent déjà avoir un impact financier significatif pour les établissements visés. En outre, les gains illicites réalisés peuvent d’ores et déjà être saisis par la FINMA (art. 35 LFINMA). Prises ensemble, ces mesures permettent déjà de remplir les fonctions punitive, dissuasive et réparatrice visées par l’administration. L’administration doit s’assurer que la FINMA concentre ses efforts sur la prévention et non la répression des violations du droit de la surveillance, en exploitant les instruments dont elle dispose déjà. Une extension des outils répressifs à des mesures telles que le prononcé d’amende encouragerait l’autorité à se détourner de son rôle préventif.

Comme l’a relevé le Conseil fédéral dans son rapport du 23 février 2022 sur les sanctions administratives pécuniaires (FF 2022 776), ces sanctions poursuivent à la fois un but préventif et répressif. Il n’y a donc pas d’opposition fondamentale entre prévention et sanction. Au contraire, une sanction proportionnée renforce la prévention en incitant les établissements à se conformer en amont aux exigences réglementaires.

Le droit en vigueur présente une lacune dans la gradation des mesures à l’égard des personnes morales et des sociétés de personnes : entre des instruments de portée limitée, telle que la décision en constatation et une mesure extrême comme le retrait de l’autorisation, souvent disproportionnée, il manque aujourd’hui un outil intermédiaire pour compléter les instruments de la FINMA. La confiscation des gains illicites ne comble pas cette lacune, car elle est conditionnée à l’existence d’un gain, alors que de nombreuses violations du droit de la surveillance, notamment en matière d’organisation ou de gestion des risques, n’en génèrent pas, voire conduisent à des pertes.

Les sanctions administratives pécuniaires présentent un avantage décisif : elles sont claires et compréhensibles pour le marché ce qui renforce directement l’effet dissuasif et, partant, la fonction préventive de la surveillance. Elles font d’ailleurs partie des outils de surveillance standards des autorités de surveillance internationales et des autorités administratives suisses.

Dans ce contexte, le Conseil fédéral estime que les sanctions administratives pécuniaires complètent de manière cohérente les instruments existants.

L’octroi à la FINMA du pouvoir d’imposer de telles sanctions figure par ailleurs parmi les objectifs que visent les motions 24.4531 et 24.4527 de la CEP transmises par le Parlement. Le Conseil fédéral ouvrira, en été 2026, la procédure de consultation concernant la mise en œuvre d’une mesure en ce sens et d’autres mesures destinées à développer le dispositif too big to fail, et prévoit de soumettre le message au Parlement pour examen en 2027.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

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