Soumission de l'accord-cadre avec l'Union européenne (UE) au référendum obligatoire sui generis en matière de traités internationaux

Se fondant sur l’art. 160, al. 1, de la Constitution fédérale, le canton de Nidwald soumet à l’Assemblée fédérale l’initiative suivante :

L’Assemblée fédérale est invitée à soumettre l’accord-cadre avec l’UE au référendum obligatoire sui generis en matière de traités internationaux. En effet, un accord d’une si grande portée institutionnelle requiert l’approbation démocratique du peuple et des cantons.

La doctrine constitutionnelle reconnaît l’existence d’un référendum obligatoire « sui generis », qui peut s’appliquer lorsqu’un traité international équivaut, de facto, à une modification de la Constitution. Cet instrument n’est toutefois ni inscrit explicitement dans la Constitution ni codifié par le législateur (cf. BO 2021 N 810‑813).

Dans son analyse du 27 mai 2024 (publiée par l’Office fédéral de la justice), la Confédération fait expressément remarquer que, selon toute vraisemblance, le résultat des négociations concernant l’accord-cadre ne remplit pas les conditions requises pour qu’un tel référendum entre en ligne de compte. Dans le rapport explicatif relatif à l’ouverture de la procédure de consultation, le Conseil fédéral précise qu’il partage cet avis : selon lui, les traités internationaux visant à stabiliser les relations bilatérales ne remplissent pas les conditions selon lesquelles, conformément à la pratique qui avait cours sous l’ancienne Constitution fédérale, un traité international non soumis au référendum obligatoire sui generis en matière de traités internationaux pouvait, à titre exceptionnel, être soumis à un tel référendum.

Le canton de Nidwald ne partage pas l’avis du Conseil fédéral : il estime que les arrêtés fédéraux en question doivent être soumis au référendum obligatoire sui generis en matière de traités internationaux. Le paquet d’accords tel qu’il a été négocié prévoit que, en cas de difficulté d’application, la Cour de justice de l’UE se chargera de l’interprétation des dispositions concernées, pour autant que le droit de l’Union s’applique ou que des notions relevant du droit de l’Union soient concernées. L’interprétation de cette cour sera contraignante pour le tribunal arbitral. En conséquence, cette procédure s’apparente à la procédure d’infraction prévue par le droit de l’Union. Ainsi, en réalité, le contrôle du respect des accords sera confié à des institutions de l’UE.

Il est en outre prévu que la Suisse applique une reprise dynamique du nouveau droit de l’Union, qui serait toutefois circonscrite aux domaines définis dans les accords. Certes, la Suisse pourra refuser la reprise de ce droit, conformément à ses procédures internes, mais, dans les faits, elle sera soumise à la pression d’éventuelles mesures de rétorsion, ce qui risque d’empêcher les membres du Parlement et, le cas échéant, le peuple de se forger librement une opinion.

Par cette initiative, le canton de Nidwald entend soumettre la conclusion de l’accord-cadre avec l’UE, aussi appelé « Bilatérales III » ou « accord-cadre 2.0 », à un référendum obligatoire sui generis en matière de traités internationaux. À ses yeux, cela permettrait de garantir que cet accord, dont la portée institutionnelle est considérable, fasse l’objet d’une procédure jouissant d’une légitimité accrue et que les discussions politiques puissent se concentrer sur les questions de fond.