Assurances complémentaires. Plafonnement des commissions versées aux intermédiaires

Le Conseil fédéral est chargé :

• de créer les bases légales nécessaires pour que l’activité d’intermédiaire d’assurance dans le domaine de l’assurance-maladie soit réglementée conformément à la loi sur le contrat d’assurance (LCA) et à la loi sur la surveillance des assurances (LSA), indépendamment de l’Accord de branche sur les intermédiaires d’assurance (ABI) (plafonnement des commissions) ;

• de limiter à six mois le versement des commissions dans le domaine des assurances complémentaires.

Les commissions excessives versées pour la vente d'assurances complémentaires dans le cadre de l'assurance-maladie continuent de susciter un vif mécontentement au sein de la population. Des centaines de millions de francs reviennent ainsi aux intermédiaires d'assurance et contribuent à la hausse des coûts de la santé, ce qui est inacceptable.

Le plafonnement des commissions versées aux intermédiaires pour les assurances complémentaires est largement laissé à l'appréciation des compagnies d'assurance. Or, comme le montre l’évolution de l’ABI conclu par les anciennes associations de caisses-maladie Curafutura et Santésuisse, le secteur n’est pas en mesure de résoudre le problème des rémunérations excessives. Alors que l’ABI 1.0 prévoyait un plafond de douze primes mensuelles, l’ABI 2.0 a temporairement supprimé tout plafonnement en septembre 2023 ; en mars 2024, l’ABI 3.0 a réintroduit un plafond, augmenté à seize primes mensuelles. Ces adaptations ne sont pas le fruit du hasard : elles s’accompagnent d’une hausse massive des primes d’assurance-maladie et, par conséquent, d’une activité effrénée des intermédiaires.

Le Conseil fédéral a lui aussi reconnu que l'autorégulation du secteur n'était pas suffisante. À compter du 1er septembre 2024, l'ordonnance sur la réglementation de l'activité des intermédiaires d'assurance a déclaré de force obligatoire générale certains points de l’ABI 3.0, dont font partie les rémunérations malheureusement exorbitantes correspondant à 16 primes mensuelles par produit souscrit dans le cadre des assurances complémentaires.

Les assurés ayant souscrit une assurance complémentaire paient ainsi, après un changement d'assureur, jusqu'à 16 mois de commissions à l'intermédiaire avant de commencer à participer aux frais de santé engagés. Ces commissions excessives contribuent à la hausse des primes, alourdissent la charge pesant sur la population et créent de mauvaises incitations pour les intermédiaires.

La limitation des commissions à six primes mensuelles par produit est une mesure nécessaire et proportionnée pour mieux protéger les assurés contre des coûts inutiles.

Le 16 décembre 2022, les Chambres fédérales ont adopté des modifications de la loi du 26 septembre 2014 sur la surveillance de l’assurance-maladie (LSAMal ; RS 832.12) et de la loi du 17 décembre 2004 sur la surveillance des assurances (LSA ; RS 961.01), selon lesquelles les assureurs réglementent eux-mêmes l’activité des intermédiaires d’assurance et la rémunération de cette activité dans le cadre de l’assurance obligatoire des soins (AOS) et des assurances complémentaires à l’AOS. Le Conseil fédéral a ainsi été habilité à donner force obligatoire générale à certains points de l’accord entre assureurs, notamment la limitation de la rémunération de l’activité d’intermédiaire d’assurance (art. 19b, let. e, LSAMal et 31a, let. e, LSA). Les nouvelles dispositions sont en vigueur depuis le 1er septembre 2024 et prévoient pour l’AOS une indemnisation variable maximale de 70 francs par personne assurée (cf. annexe 2 de l’ordonnance du 18 novembre 2015 sur la surveillance de l’assurance-maladie [RS 832.121]). Pour les assurances complémentaires à l’AOS, une limite supérieure de 16 primes mensuelles nettes par conclusion s’applique (cf. annexe 7 de l’ordonnance du 9 novembre 2005 sur la surveillance [OS ; RS 961.011]).

L’assurance complémentaire à l’AOS est soumise à la loi du 2 avril 1908 sur le contrat d’assurance (RS 221.229.1) et relève du droit privé. À l’heure actuelle déjà, le montant des rémunérations versées aux intermédiaires d’assurance doit être fixé selon les règles applicables en économie d’entreprise, indépendamment des plafonds mentionnés précédemment (cf. art. 31a, al. 2, LSA, en relation avec l’art. 190e OS). D’après l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers, les frais moyens relatifs à la conclusion de contrats dans l’assurance complémentaire (y compris les commissions sur ventes, mais hors frais liés à des annulations de contrat) s’élèvent à environ 5 % du volume des primes (état : 2025).

Fixer unilatéralement dans la loi une limite supérieure pour les commissions versées lors de la conclusion de contrats d’assurance privés constituerait une atteinte fondamentale à la liberté contractuelle des assureurs et des intermédiaires d’assurance et à la liberté économique au sens de l’art. 27 de la Constitution.

En outre, introduire une limitation stricte de 6 primes mensuelles pour tous les produits ne permettrait ni de tenir compte de la variété des produits (plus de 600 produits d’assurance complémentaire différents sont proposés sur le marché) ou des divers circuits de distribution et des durées de contrat, ni de résoudre durablement les éventuels problèmes que peut soulever la vente de produits d’assurance complémentaire (incitations inappropriées, taux d’annulation de contrat élevés, qualité du conseil insuffisante, etc.). Par ailleurs, l’AOS et les assurances complémentaires sont souvent proposées par les mêmes acteurs et au travers des mêmes processus. Un traitement réglementaire différent (réglementation de la branche pour l’AOS et limite supérieure prescrite par la loi pour les assurances complémentaires à l’AOS) ferait donc apparaître des risques d’arbitrage et de contournement. Enfin, si le Conseil fédéral fixait unilatéralement une limite pour les assurances complémentaires alors que les assureurs fixent eux-mêmes cette limite pour l’AOS, il irait à l’encontre du système et n’agirait pas de façon appropriée.

Si le législateur souhaitait inscrire dans la loi un plafond pour la rémunération des intermédiaires d’assurance, il devrait le faire pour les deux domaines d’assurance (AOS et complémentaire).

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

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