Frein à l'endettement. Choisir la charge d'intérêts nette plutôt que le taux d'endettement comme instrument de pilotage ?

Le frein à l’endettement est un mécanisme réglant le niveau des dépenses en vue de stabiliser le niveau nominal de la dette. La baisse du taux d’endettement découle de cette stabilisation lorsque le PIB croît.

Les conditions de financement de la Confédération restent extrêmement avantageuses. La rémunération des emprunts à dix ans est actuellement d’environ 0,35 %, alors que celle des emprunts à trois ans est d’environ 0,55 %. La Confédération se finance ainsi, si l’on prend en compte toutes les échéances, à un niveau nettement inférieur à la croissance économique nominale. La rémunération reste donc en permanence en dessous du taux de croissance, même à long terme. De ce point de vue, un stock de dette donné deviendrait de moins en moins important par rapport à la performance économique, et le taux d’endettement resterait stable même avec un déficit primaire modéré.

Dans ce contexte, on est en droit de se demander si c’est le stock de la dette ou le service de la dette (autrement dit la charge d’intérêts nette) qui est le paramètre économique le plus pertinent pour maintenir les finances publiques à un niveau supportable. Si l’on en croit les études internationales et si l’on considère la logique du rapport entre rémunération et croissance, il faudrait plutôt opter pour le service de la dette. C’est pourquoi je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

• Comment la charge d’intérêts de la Confédération a-t-elle évolué par rapport au PIB depuis 1990 ? Je prie le Conseil fédéral de nous fournir des chiffres pour chaque année de 1990 à aujourd’hui ainsi qu’une projection pour les cinq à dix années qui viennent fondée sur le plan financier actuel.

• Quel serait le solde primaire structurel nécessaire pour que, d’une part, le taux d’endettement et, d’autre part, la charge d’intérêts nette restent constants en pour-cent du PIB ? À combien s’élève la différence par rapport au processus de consolidation prescrit par le mécanisme du frein à l’endettement dans la loi sur les finances ? En d’autres termes, dans quelle mesure la règle actuelle engendre-t-elle une réduction de la dette qui va au-delà de ce qui serait nécessaire pour que les finances soient stables et pérennes ?

• Selon le Conseil fédéral, la charge d’intérêts nette pourrait-elle constituer un paramètre de pilotage complémentaire ou même remplacer le paramètre actuel, en particulier si l’on tient compte du rapport entre rémunération et croissance et du fait que le simple volume des positions ne représente pas les coûts de financement effectifs ?

Question 1 :

Exprimées en pour cent du produit intérieur brut (PIB) nominal, les dépenses d’intérêts ont atteint leur point culminant en 1999, à près de 0,8 % du PIB. Elles ont ensuite diminué pour tomber à leur niveau le plus bas en 2021. En 2025, elles se sont établies à 1,0 milliard de francs, soit à 0,12 % du PIB (voir le tableau ci-après, incluant les chiffres du plan financier actuel pour les années 2028 à 2030). Parmi les principaux facteurs qui influencent l’évolution des dépenses d’intérêts figurent notamment le niveau d’endettement et le contexte des taux d’intérêt.

Question 2 :

Selon les exigences du frein à l’endettement, la Confédération doit équilibrer à terme ses dépenses et ses recettes (art. 126, al. 1, Cst.). La dette nominale reste ainsi stable sur la durée. Si, dans le même temps, le PIB nominal s’accroît, alors le taux d’endettement diminue. À fin 2025, la dette nette de la Confédération (capitaux de tiers après déduction du patrimoine financier) s’élevait à 16,1 % du PIB.

La soutenabilité de la dette publique correspond à la capacité d’un État à satisfaire à ses obligations de paiement. Il y a plusieurs indicateurs qui permettent de l’évaluer. La dette d’un État est ainsi réputée soutenable notamment si le taux d’endettement public se maintient à un niveau qui n’est pas trop élevé, ou alors si le taux nominal de croissance économique est supérieur au taux d’intérêt auquel la dette portant intérêt est remboursée. Dans le second cas, il est alors possible de maintenir la stabilité du taux d’endettement, même en présence de déficits primaires persistants. Sinon, il faut dégager des excédents primaires, sous peine de voir s’enclencher une spirale d’endettement, car les dépenses d’intérêts augmentent plus rapidement que les recettes fiscales. Les attentes du marché pèsent beaucoup dans l’évaluation du caractère soutenable de la dette publique.

Parmi les valeurs déterminantes pour le frein à l’endettement figure le solde de financement, qui correspond aux recettes diminuées des dépenses. En déduisant du solde de financement les dépenses et recettes d’intérêts (dépenses d’intérêts nettes), on obtient le solde primaire. Celui-ci détermine si une administration publique est en mesure de financer ses dépenses par ses recettes, si l’on ne tient pas compte du service de la dette. En 2025, la Confédération a enregistré un solde de financement positif de 259 millions qui, une fois diminué des dépenses d’intérêts nettes, s’est traduit par un excédent primaire de 806 millions, soit 0,09 % du PIB.

Le montant du solde primaire (exprimé en pour cent du PIB) permettant de stabiliser le taux d’endettement s’obtient en multipliant l’écart entre le taux d’intérêt moyen applicable à la dette et le taux nominal de croissance économique par le taux d’endettement de l’année précédente. À l’heure actuelle, ce solde pourrait présenter un déficit d’un peu plus de 1 milliard, soit 0,12 % du PIB, mais ce chiffre varie fortement en fonction de l’évolution des hypothèses retenues. La question se pose donc de savoir quel taux d’intérêt il faut appliquer pour les calculs. Si le taux d’intérêt devait augmenter de 0,5 point de pourcentage, le solde primaire afficherait alors un déficit avoisinant les 500 millions qui permettrait encore de stabiliser le taux d’endettement. En cas d’augmentation de 1,0 point de pourcentage, il faudrait équilibrer ce solde en conséquence.

Question 3 :

Les exigences du frein à l’endettement plafonnent les dépenses budgétisées au montant des recettes attendues, compte tenu également de la situation conjoncturelle (art. 126, al. 2, Cst.). Il n’est pas possible de prendre en considération l’écart entre le taux d’intérêt et le taux de croissance économique sous le régime actuel du frein à l’endettement, car celui-ci n’autorise des déficits de financement que s’ils sont temporaires et qu’ils résultent de la sous-exploitation conjoncturelle des capacités de production ou de l’engagement de dépenses extraordinaires. Pour prendre en compte cet écart, il faudrait modifier le frein à l’endettement et, partant, la Constitution. Par ailleurs, cette approche se fonde sur le taux d’intérêt et le taux de croissance économique, deux valeurs macroéconomiques qui sont déterminées par des facteurs exogènes que l’on ne peut pas influencer. Les taux d’intérêt dépendent du contexte de marché, c’est pourquoi les dépenses d’intérêts ne constituent pas un instrument de pilotage adéquat. Toute évolution des attentes du marché peut entraîner une hausse des charges d’intérêts, même si le niveau d’endettement reste pratiquement inchangé, comme on a bien pu le voir pendant la crise de la dette dans la zone euro. Pour la Confédération, le montant des dépenses reste la seule valeur sur laquelle on peut exercer une influence directe. Les dépenses sont sollicitées par le Conseil fédéral par la voie du budget et approuvées par les Chambres fédérales.

Tableau : dépenses d’intérêts, recettes d’intérêts et dépenses d’intérêts nettes de

la Confédération

Dépenses d’intérêts

Recettes d’intérêts

Dépenses d’intérêts nettes

Dépenses d’intérêts

Recettes d’intérêts

Dépenses d’intérêts nettes

(en millions)

(en millions)

(en millions)

(en % du PIB)

(en % du PIB)

(en % du PIB)

1990

1832

652

1180

0,49

0,17

0,31

1991

2050

740

1310

0,52

0,19

0,33

1992

2546

895

1651

0,64

0,22

0,41

1993

2486

1076

1411

0,61

0,26

0,35

1994

3079

1287

1793

0,74

0,31

0,43

1995

3080

1440

1641

0,73

0,34

0,39

1996

2922

1331

1591

0,68

0,31

0,37

1997

3079

1139

1940

0,71

0,26

0,45

1998

3345

1063

2281

0,75

0,24

0,51

1999

3586

681

2905

0,79

0,15

0,64

2000

3489

730

2759

0,73

0,15

0,58

2001

3394

749

2645

0,69

0,15

0,54

2002

3764

490

3274

0,77

0,10

0,67

2003

3293

329

2964

0,67

0,07

0,60

2004

3167

292

2876

0,62

0,06

0,57

2005

3577

335

3242

0,68

0,06

0,61

2006

3993

478

3515

0,71

0,09

0,63

2007

3635

690

2945

0,61

0,11

0,49

2008

3334

659

2676

0,54

0,11

0,43

2009

3042

477

2565

0,50

0,08

0,42

2010

2902

375

2528

0,46

0,06

0,40

2011

2669

376

2292

0,41

0,06

0,35

2012

2406

359

2047

0,37

0,05

0,31

2013

2128

246

1882

0,32

0,04

0,28

2014

1978

246

1733

0,29

0,04

0,26

2015

1878

276

1602

0,28

0,04

0,24

2016

1579

252

1327

0,23

0,04

0,19

2017

1400

358

1042

0,20

0,05

0,15

2018

1139

310

829

0,16

0,04

0,11

2019

1022

301

722

0,14

0,04

0,10

2020

891

300

591

0,13

0,04

0,08

2021

760

268

491

0,10

0,03

0,06

2022

852

255

596

0,10

0,03

0,07

2023

1252

591

661

0,15

0,07

0,08

2024

1244

624

620

0,15

0,07

0,07

2025

1015

469

547

0,12

0,05

0,06

B 2026

1026

371

655

0,12

0,04

0,07

B 2027

1081

408

673

0,12

0,05

0,07

PF 2028

1002

449

553

0,11

0,05

0,06

PF 2029

1078

527

551

0,11

0,06

0,06

PF 2030

1190

572

618

0,12

0,06

0,06

Remarque : les dépenses d’intérêts se composent pour l’essentiel des charges d’intérêts brutes de la dette contractée sur le marché monétaire et le marché des capitaux. Les recettes d’intérêts comprennent principalement les intérêts moratoires liés aux impôts et taxes ainsi que les recettes d’intérêts découlant des prêts et du patrimoine financier.